Carmelo Mesa-Lago: Reassembling Social Security - A Survey of Pensions and Health Care Reforms in Latin America. Oxford 2008. 453 S.

Der Neoliberalismus predigt seit langem den Abbau sozialer Sicherung und fordert die Übernahme staatlicher Sozialsysteme durch privatwirtschaftliche Träger. Lateinamerika wurde als erste Weltregion zum Labor eines solchen sozialpolitischen Systemwechsels. Bereits 1981 ersetzte die Pinochet- Diktatur das staatliche Umlagesystem durch ein kapitalgedecktes Alterssicherungssystem, das von gewinnorientierten Pensionsfonds verwaltet wird.

Diese spekulieren gegen stattliche Gebühren mit den angesparten Versichertenbeiträgen auf dem Kapitalmarkt, während die resultierenden Altersrenten eher mäßig sind - was sich jedoch erst nach Ende der jahrzehntelangen Ansparphase herausstellt. In Chile wurde damit ein radikaler Präzedenzfall geschaffen, dessen Einfluss bis heute weit über Lateinamerika hinausreicht. Gleichzeitig trieb das südamerikanische Land auch im Gesundheitswesen einen Systemumbau voran, der die Etablierung privatwirtschaftlicher Gesundheitsdienstleister für zahlungskräftige "gute Risiken" und die Einführung von Nutzergebühren für alle nach sich zog.
Mehr als ein Vierteljahrhundert nach diesem ersten sozialpolitischen Paradigmenwechsel ist die Privatisierung der Alterssicherung und der Gesundheitsversorgung vielerorts bereits alltäglich geworden. Die soziale Schlagseite und viele andere Defizite der einst hoch gelobten Reformen treten indes immer offener zutage, und die Suche nach tragfähigen Alternativen ist im Gange. Da kommt ein Buch zur rechten Zeit, das die umfassenden Sozialreformen in Lateinamerika ebenso kritisch wie sachkundig bilanziert und außerdem Wege zu einer sozialen Sicherung aufzeigt, die ihren Namen verdient. Der Autor ist kein Geringerer als der Doyen der lateinamerikanischen Sozialpolitik - Carmelo Mesa-Lago, gebürtiger Kubaner, heute emeritierter Hochschullehrer in Pittsburgh. Sein akribischer Arbeitsstil, die gründliche Regionalkenntnis und nicht zuletzt das umfassende Netzwerk ehemaliger Schülerinnen und Schüler erlauben es ihm seit 30 Jahren, die bestrecherchierten und kenntnisreichsten Publikationen zur lateinamerikanischen Sozialpolitik vorzulegen. Über diesen langen Zeitraum gelang es ihm stets, unabhängig von den jeweiligen politischen Moden zu bleiben und die nötige fachliche Distanz zu wahren. Mahnte Mesa-Lago in seinem ersten, 1978 erschienenen Werk die extreme Stratifizierung der staatlichen Sozialsysteme Lateinamerikas an, so wurde er wenig später fast zum einzigen prominenten Kritiker der von Washington bis Feuerland gepredigten Privatisierung. Sein aktuelles Buch stellt gleichsam die Quintessenz seines sozialpolitischen Schaffens dar und soll, wie er im Vorwort ankündigt, sein Lebenswerk beschließen.
Hervorgegangen aus zwei spanischsprachigen Studien im Auftrag der UN-Wirtschaftskommission für Lateinamerika und die Karibik (CEPAL), ist der nun auf Englisch vorgelegte, gründlich überarbeitete Band in vier Hauptteile gegliedert. Der erste Teil schildert den Zustand der lateinamerikanischen Sozialsysteme vor den Reformen, der zweite Teil ist den Rentenreformen und ihren Wirkungen gewidmet, der dritte Teil analysiert die Gesundheitsreformen und ihre Effekte, und der vierte Teil skizziert die Grundlinien einer sozial gerechteren Renten- und Gesundheitspolitik. In die komparative Analyse sind alle 20 Staaten Lateinamerikas einbezogen - somit auch diejenigen, die den radikalen Paradigmenwechsel verweigerten und sich stattdessen für graduelle Reformen entschieden. Mesa-Lagos wichtigster Bewertungsmaßstab sind die sozialpolitischen Mindestnormen der Internationalen Arbeitsorganisation (ILO), die in Lateinamerika bis heute verfehlt werden. Es geht ihm also in erster Linie um eine Evaluation der Reformen aus sozialpolitischer Perspektive; die politische Ökonomie der Reformen und die Rolle externer Akteure wie der Weltbank streift er nur am Rande. Die Bereiche Alterssicherung und Gesundheitsversorgung wählte er wegen ihrer Relevanz aus: zum einen haben diese beiden Systeme in Lateinamerika einen vergleichsweise hohen Deckungsgrad, zum anderen verursachen sie die höchsten fiskalischen Kosten.
Im Bereich der Alterssicherung kritisiert Mesa-Lago die überhastete, unkritische Übernahme des chilenischen Modells in vielen lateinamerikanischen Ländern. Stattdessen wären seiner Einschätzung nach vielerorts Reformen des bestehenden Umlagesystems erfolgversprechender gewesen. Auf kleinen Kapitalmärkten funktionierte häufig weder der privatwirtschaftliche Wettbewerb noch die Portfoliodiversifikation. Zudem waren die Rentenprivatisierer auf das makroökonomische Ziel der Kapitalbildung fixiert und vernachlässigten die Bekämpfung der weit verbreiteten Altersarmut. Generell gilt, dass es den beitragsfinanzierten Systemen Lateinamerikas, ob privat oder staatlich, angesichts der Prekarisierung und Informalisierung der Arbeitsmärkte nicht gelang, ihren Deckungsgrad zu erhöhen. Einen möglichen Lösungsansatz stellen die nicht beitragsfinanzierten Mindestrenten dar, mit denen v.a. Brasilien und Bolivien derzeit Erfahrungen sammeln.
Im deutlich komplexeren Gesundheitswesen beobachtet Mesa-Lago eine größere Vielfalt von Reformansätzen und ein insgesamt weniger radikales Vorgehen als im Bereich der Alterssicherung. Den Gesundheitsreformen eines Vierteljahrhunderts gelang es jedoch nicht, die größten Gesundheitsprobleme der Region zu lösen oder wenigstens die selbst gesteckten Ziele zu erreichen. Insgesamt sank der Deckungsgrad, und wer im informellen Sektor oder in der Landwirtschaft tätig ist, hat in aller Regel keinen Zugang zur Krankenversicherung. Das (proklamierte) Solidaritätsprinzip der Sozialversicherung wurde bei der Privatisierung des Gesundheitswesens vom Prinzip der Risikoäquivalenz abgelöst, bei dem Gesunde wenig und Kranke viel zu zahlen haben. Von den in der Region eingeführten Nutzergebühren sind Einkommensschwache in aller Regel nicht ausgenommen. Nur in wenigen Staaten der Region (Argentinien, Brasilien, Costa Rica, Chile, Kuba und Uruguay) wurde ein universeller Zugang der Bevölkerung zur Gesundheitsversorgung erreicht.
Mesa-Lagos aufschlussreichem und sehr dichtem Befund, der hier nur kursorisch wiedergegeben werden kann, sind viele Leserinnen und Leser zu wünschen - auch jenseits der Lateinamerika- und Sozialpolitikforschung. In diesem Zusammenhang wäre es begrüßenswert, wenn Oxford University Press der recht kostspieligen (75 £) gebundenen Edition eine Paperback-Ausgabe folgen lassen würde. Dies würde das Hauptanliegen des Autors unterstützen: einem möglichst breiten Publikum zu vermitteln, dass ein umfassendes, einheitliches und sozial ausgewogenes Sozialsystem in Lateinamerika und anderswo keine Utopie bleiben muss.
Katharina Müller

Quelle: Peripherie, 29. Jahrgang, 2009, Heft 114-115, S. 359-362

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