Ludger Basten: Die Neue Mitte Oberhausen. Ein Großprojekt der Stadtentwicklung im Spannungsfeld von Politik und Planung. Basel, Boston, Berlin 1998 (Stadtforschung aktuell, Bd. 67). 246 S.

Die vorliegende Publikation ist nicht nur wegen des untersuchten Gegenstandes, sondern insbesondere wegen ihres Ansatzes und der gewonnenen Erkenntnisse höchst interessant und äußerst beeindruckend. Neben den spektakulären Hauptstadt-Projekten in Berlin war die Realisierung der "Neuen Mitte Oberhausen" (im folgenden NMO) eines der größten und ehrgeizigsten Stadtentwicklungs- und Revitalisierungsprojekte Deutschlands der 90er Jahre. Unter dieser Bezeichnung wurden von der britischen Stadium-Gruppe Mitte der 90er Jahre auf einer 1987 brachgefallenen Industriefläche der Thyssen Stahl AG zwischen den Oberhausener Stadtteilen Alt-Oberhausen, Sterkrade und Osterfeld u.a. ein Einkaufszentrum mit 70.000m2 Verkaufsfläche, eine Gastronomie-Promenade, ein Themenfreizeitpark, ein Kino-Komplex, eine Veranstaltungshalle (11.500 Sitzplätze), ein Business Park, verschiedene Sportanlagen, 10.500 Parkplätzen sowie umfangreiche Verkehrsinfrastruktureinrichtungen errichtet. Künstlich geschaffen wurde dabei nicht weniger als ein neuer Mittelpunkt städtischen Lebens.
Nicht nur weil die NMO eine Umlenkung von Kaufkraft weit über die Stadt Oberhausen hinaus erwarten ließ, erregte sie Interesse und Emotionen weit über die Stadtgrenzen hinaus. Die regionale und überregionale Öffentlichkeit, insbesondere aber die raumbezogenen Sozialwissenschaften beschäftigte die NMO allein wegen des Umfangs der zu bewältigenden technischen Herausforderungen, vor allem jedoch wegen des komplexen politischen und planerischen Prozesses, welcher mit der Realisierung eines solchen Projektes verbunden ist.
Die Rekonstruktion genau dieses Prozesses ist Gegenstand der Untersuchung von Ludger Basten. Überzeugend interpretiert er Stadtentwicklung "nicht primär als das materielle Ergebnis eines baulichen oder ökonomischen Prozesses..., sondern vielmehr als ein sozialer Kommunikationsprozeß, in dem vielfältige Variablen aus dem gesellschaftlichen Bereich wirksam werden können" (S. 8).
Bevor er die Realisierung der NMO als einen solchen sozio-politischen  Kommunikationsprozess rekonstruiert, unternimmt Basten in Kapitel 2 zunächst eine Standortbestimmung, in der er das augenblickliche Verständnis von Stadtentwicklung umreißt und hinterfragt, [wobei] er "theoretische Perspektiven... ausschließlich darauf untersucht, ob sie für das Verständnis des konkreten Einzelfalls Neue Mitte Oberhausen überzeugende Erklärungsansätze liefern können" (S. 6f). Er stellt also von Anfang an klar, dass es ihm nicht primär um die Auseinandersetzung mit und die Weiterentwicklung von sozial -und regionalwissenschaftlichen Theorieansätzen geht, sondern vielmehr um die durchaus theoretisch begründete präzise Analyse und das Verstehen von Stadtentwicklung, welche Ausdruck und Ergebnis eines konkreten politischen und planerischen Kommunikationsprozesses ist. Es erstaunt daher nicht, dass er umfassende strukturalistische Theorieansätze skeptisch beurteilt. Nach seiner Ansicht verstellt "die Fokussierung auf strukturalistische Erklärungsmuster und die entsprechenden Untersuchungskonzepte und -variablen ... vielfach den Blick auf die tatsächlichen Entscheidungsprozesse in konkreten Planungsfällen und Projekten oder der Projektformulierung und -implementation im allgemeinen" (S. 9). Stattdessen verlange die geographisch und ökonomisch ausgerichtete Stadtforschung in Deutschland "stärker induktiv und am einzelnen Planungsprozess ausgerichtete Forschungskonzepte" (ebd.), wie sie von der Politikforschung in den 80er Jahren bereits entwickelt worden sind. Da im übrigen in der Praxis kein klarer Gegensatz feststellbar sei zwischen integrativer Entwicklungsplanung und inkrementalistischen Planungsmodellen, sich beide Ansätze dort vielmehr ergänzten, sieht Basten in den Kommunikationsprozessen zwischen den unterschiedlichen für die Stadtentwicklung relevanten Akteuren das zentrale Untersuchungsobjekt. Denn Moderation und Kommunikation sind in den letzten Jahren zu den traditionellen Aufgaben der Entwicklungsplanung hinzu gekommen. Dabei spielen die spezifischen örtlichen Ausprägungen der Kommunikation, örtliche und lokale Faktoren der Geschichte, Politik oder Planungskultur eine entscheidende Rolle, aber auch einzelne Persönlichkeiten (S. 16).
Operationalisierbar sind solche Kommunikationsprozesse mit Hilfe des Konzeptes der 'Policy-Netzwerke' und der 'Lokalen Politikforschung'. Dabei "unterstützt das Konzept der Policy-Netzwerke zum einen die Bedeutung einer prozessbezogenen Analyse spezifischer Politikabläufe, zum anderen weitet es den Horizont für die Identifikation und Analyse der am Prozess beteiligten Akteure" (S. 20) und das Zusammenspiel von Akteuren unterschiedlicher Schauplätze und Handlungsebenen, wobei es häufig zu einer Vermischung dieser politischen und räumlichen Ebenen kommt. Der lokalen Politikforschung liegt ein umfassendes Politkverständnis zu Grunde, welches die "Gesamtheit des politischen Systems auf lokaler Ebene" (S. 21, nach Heinelt u. Wollmann 1991, S. 10) betrifft und in dem das Konzept des 'lokalen Staates' (Duncan u. Goodwin 1988) zum Ausdruck kommt. Diese Ansätze schärfen nach Basten den Blick für die Handlungsbedingungen, denen lokale Politik ausgesetzt ist, zugleich weisen sie auf die lokal-spezifischen Möglichkeiten sozialer Kommunikation und Aushandlungsprozesse zur Bewältigung dieser Bedingungen hin. Auf der Grundlage dieser konzeptionellen Überlegungen kommt Basten zu einer Reihe von Folgerungen für ein aktuelles Forschungskonzept zur Stadtentwicklung:
1)    Stadtentwicklung muss als Prozess verstanden und erforscht werden.
2)    Stadtentwicklung muss als lokaler Prozess verstanden und erforscht werden.
3)    Stadtentwicklungsforschung braucht gegenwärtig vermehrt induktive Herangehensweisen.
4)    Stadtentwicklungsforschung muss die Verknüpfung unterschiedlicher Handlungsebenen thematisieren und analysieren.
5)    Stadtentwicklungsforschung muss sich an Projekten orientieren, nicht nur an längerfristigen Programmen oder Zielsetzungen (S. 23f).
Entsprechend diesen Folgerungen entwickelt Basten in Kapitel 3 ein empirisches Untersuchungskonzept. Um der prozessualen Dimension des Projektes gerecht zu werden, gilt es, "Handlungsebenen und Entscheidungen unterschiedlicher Akteure aus zeitlicher Perspektive zu verknüpfen", wobei zu prüfen ist, ob "sich in den Handlungen der Akteure Phasen erkennen [lassen], die von unterschiedlichen Problemsichten, Zielvorstellungen, Prioritäten oder Strategien geprägt sind", und ob Rückkopplungsprozesse auf[treten], die zu Verzögerungen oder Beschleunigungen führen" (S. 27). Dabei nimmt die Identifikation von Akteuren eine zentrale Stellung ein. "Die Akteurskonstellationen und ihre Veränderungen sowie die Fähigkeit einzelner Akteure, den Zugang anderer zu Informationen oder Entscheidungen zu kontrollieren oder zu beeinflussen, müssen während des gesamten Projektablaufs untersucht werden" (ebd.). Basten geht es also um die Erfassung der Organisation von Kommunikation zwischen unterschiedlichen Akteuren, Akteursnetzwerken und politischen und planerischen Ebenen. Wichtig ist dabei, dass sich die Identifikation relevanter Einflussgrößen an Analysekategorien anlehnen, die "in ihrer Gesamtheit nicht als ein fest vorstrukturiertes Hypothesenkonstrukt verstanden werden dürfen. Die letztliche Kategorisierung der Ergebnisse ist als Resultat von Interpretation und induktiver Generalisierung zu verstehen, nicht als Ergebniszusammenführung eines quasi-experimentellen Hypothesentests" (ebd.). Ein derart offener Untersuchungsansatz, bringt zwar Ergebnisse hervor, die nicht übertragbar und wegen ihres interpretativen Charakters unter Umständen schwer überprüfbar sind, er führt aber, wie die nachfolgende empirische Untersuchung zeigt, zu einem tiefen und umfassenden Verständnis konkreter Prozesse. Einen wichtigen Beitrag dazu leisten die Orientierung der Untersuchung an Schauplätzen mit spezifischen Akteurskonstellationen, Kommunikationsformen und thematischen Konzentrationen sowie die qualitative Analyse und interpretative Deutung der unterschiedlichen Quellen, wie Sitzungsprotokollen und im Schneeballverfahren durchgeführter semi-strukturierter oder teil-standardisierter Interviews.
Bevor Basten mit der eigentlichen Rekonstruktion und Analyse des mit der Realisierung der NMO abgelaufenen Kommunikationsprozesses beginnt, widmet er dem Standort Oberhausen ein eigenes Kapitel (Kap.4). Dabei wird die im Zuge des Baus der Köln-Mindener Eisenbahn, der Erschließung der Steinkohlevorkommen in der Emscher-Niederung und der Industrialisierung des nördlichen Ruhrgebietes (Emscherzone) Mitte des 19. Jahrhunderts erfolgte Gründung der Stadt angesprochen. Erst durch die Behandlung der ungeordnet abgelaufenen Entwicklung dieser fragmentierten und "verspäteten Stadt" (Reif 1993), die auch nach der Zusammenlegung der bisher selbstständigen Kommunen Oberhausen, Sterkrade und Osterfeld im Jahre 1929 immer noch über keine städtische Mitte verfügte - die "alten" Mitten waren die heute brachliegenden Standorte des Bergbaus und der Schwerindustrie - wird dem Leser überhaupt erst die Bedeutung der Neuen Mitte verständlich. Dass durch dieses Vorhaben nicht nur der ökonomischen und städtebaulichen Entwicklung Vorschub geleistet, sondern der Stadt auch zu einem neuen Selbstverständnis und Selbstbewusstsein verholfen werden sollte, wird durch die kurze Erläuterung des massiven wirtschaftlichen Aufstiegs dieser Stadt im Industriezeitalter und ihres durch den Strukturwandel (Kohle- und Stahlkrise) bedingten dramatischen Niedergangs nachvollziehbar.
Die nachfolgenden vier Kapitel sind nun der eigentlichen Rekonstruktion des Kommunikationsprozesses im Zusammenhang mit dem Bau der NMO gewidmet. Abgesehen vom Kapitel 5, in dem die Vorgeschichte des Projektes behandelt wird, bezieht sich ein jedes dieser Kapitel auf einen spezifischen Schauplatz des untersuchten Kommunikationsprozesses. Es würde zu weit führen, wollte man an dieser Stelle die mit beeindruckender Detailliertheit aufgedeckten Zusammenhänge, die Entwicklung der Vernetzungen zwischen Akteuren, Akteursgruppen und Standorten  wiedergeben.  Es folgt daher nur eine ganz kurze Zusammenfassung der einzelnen Kapitel, der sich eine kurze Beurteilung anschließt.
Kapitel 5 beschäftigt sich mit der Vorgeschichte des Projektes und dem seit 1988 geplanten Vorhaben "World Trade Center Oberhausen (WTC)", welches noch größer als die NMO werden und am gleichen Standort realisiert werden sollte. Dieses Vorhaben, dem sich die Nachbarkommunen im Rahmen eines interkommunalen Arbeitskreises und mit Hilfe von Gutachten widersetzt hatten, musste wegen nicht gegebener Verträglichkeit mit der zentralörtlichen Struktur aufgegeben werden. Positiv zu beurteilen ist, dass Basten der Darstellung dieses nicht realisierten Vorhabens relativ viel Raum (10 Seiten) widmet. Denn die Positionen der Akteure, die in dem später um die NMO geführten Kommunikationsprozess involviert waren, sowie der Ablauf dieses Prozesses sind nur vor dem Hintergrund der Umstände des Scheiterns des WTC-Projektes verständlich.
Kapitel 6 behandelt nun die Geschehnisse am Schauplatz Düsseldorf mit seinen Subschauplätzen Landesregierung, vier beteiligten Landesministerien, Landtag, Westdeutsche Landesbank (WestLB), WestLB Immobilien, Investitionsbank des Landes, Gebietsentwicklungsgesellschaft und Regierungspräsident Düsseldorf. Das Kapitel vermittelt interessante Einblicke in die Aufgabenverteilung zwischen gouvernementalen und privaten Akteuren, die Investorensuche und Projektkonkretisierung, Entwicklung von Finanzierungs- und Fördermodellen sowie die Abstimmungen mit und unter den beteiligten Ministerien.
Für das Verständnis von Stadtentwicklungsprozessen im Ruhrgebiet wohl am interessantesten ist das nachfolgende Kapitel 7, welches den kommunikativen Tätigkeiten in und zwischen den Nachbarstädten und der Bezirksplanungsverwaltung gewidmet ist. Die für das Vorhaben bedeutende Rolle der Bezirksplanungsbehörde ergab sich durch die Notwendigkeit zur Änderung des Gebietsentwicklungsplanes, wodurch wiederum die Nachbarkommunen intensiver als von der Stadt Oberhausen ursprünglich beabsichtigt in den Planungs- und Genehmigungsprozess involviert  wurden. Überaus interessant sind die Darstellungen des praktizierten Diskursstils und die zugrundeliegenden strategischen und taktischen Überlegungen der beteiligten Akteure, wie beispielsweise das konsensual orientierte Vorgehen der Bezirksplanungsbehörde, die gemeinsame Einschaltung von Gutachtern durch die Stadt Oberhausen und ihre Nachbarstädte und das Verhalten der Nachbarstädte, welches in starkem Maße bestimmt wurde von dem vorangegangenen Scheitern des WTC-Projektes sowie von dem Misstrauen, aber auch Verständnis gegenüber der Stadt Oberhausen. Überzeugend herausgearbeit wird in diesem Kapitel die Bedeutsamkeit des Geflechts politischer Beziehungen und Abhängigkeiten zwischen den Kommunen, die Pflege interkommunaler Kommunikationsprozesse als Voraussetzung zukünftiger Planungen, ferner "das Bewusstsein gegenseitiger Abhängigkeit und der Notwendigkeit von fallweisen Kooperationen...[, welche] in vielen Fällen für Entscheidungen über das tatsächliche Vorgehen in Planungsfragen wichtiger [ist] als die rein rechtlichen Spielräume" (S. 155). Dabei ist positiv zu werten, dass Basten seinen Erläuterungen einen Exkurs über Kooperation und Konkurrenz im Ruhrgebiet voranstellt, welche die Entwicklung des Ruhrgebietes seit seinem Bestehen in starkem Maße bestimmt hat.
Das dem Kommunikationsprozeß am Schauplatz Oberhausen gewidmete Kapitel 8 ist insbesondere hinsichtlich des praktizierten innovativen Planungsverfahrens und der eingesetzten Planungsinstrumente interessant und spannend. So hat der Oberstadtdirektor, der in Oberhausen während der Planungs- und Bauphase des Projektes die Schlüsselfigur war, neben der Stadtverwaltung eigene Strukturen kreiert, die allein auf seine Stelle zugeschnitten waren. Dadurch, sowie durch Einschaltung externer Gutachter und Planungsbüros, noch bevor die Stadtverwaltung und der Rat der Stadt über das Vorhaben informiert, geschweige damit befasst worden sind, wurde Zeit gespart, konnten die Planungen vor den Nachbarstädten zunächst geheim gehalten und später sogar deren Vertrauen gewonnen werden. Minutiös werden die von dem Oberstadtdirektor neben der Verwaltung eigens zur Realisierung der NMO geschaffenen Strukturen und die Aktivitäten der in diesen Gremien handelnden Akteure dargestellt. Die auf Protokollen und Interviews beruhenden Erläuterungen vermitteln dabei interessante Erkenntnisse über die Funktionsweise flexibler Planungsansätze und -verfahren unter spezifischen Bedingungen. Auch wenn die Ergebnisse nicht ohne weiteres auf andere Projekte und Standorte übertragen werden können, liegt der Reiz der auf konkrete Akteurs- und -netzkonstellationen bezogenen umfassenden und genauen Darstellungen darin, dass sie in hohem Maße zum Verstehen komplexer Raumstrukturierungsprozesse beitragen.
Entsprechend betont Basten in seiner Zusammenfassung (Kap. 9), dass "die Identifikation von Akteuren und ihre Wahrnehmungen in bezug auf Probleme, eigene und fremde Handlungsspielräume sowie ihre tatsächlichen Aktivitäten in sich konstituierenden Entscheidungsnetzwerken in den Mittelpunkt des Forschungsinteresses" rücken (S. 218) und dass "Stadtentwicklungsforschung, die diese sehr konkreten Kontexte aus der Betrachtung ausblendet, ... nicht in der Lage sein [wird], Konflikte um städtische Räume und ihren Umbau befriedigend zu erklären" (ebd.). Dem ist soweit durchaus zuzustimmen. Die Bedeutung der von Basten mit großer Skepsis beurteilten "großen" Theorieansätze auch für den hier mit Akribie und Brillanz praktizierten induktiven und ideographischen Untersuchungsansatz sollte man indessen jedoch nicht leugnen. Für induktive Untersuchungen haben sie zumindest heuristischen Wert. Umgekehrt liefern Untersuchungen, wie die hier besprochene, unverzichtbaren "Stoff" für die Theoriebildung.
Ganz gleich, ob unter dem Gesichtspunkt der Theoriebildung oder des Verstehens eines konkreten Stadtentwicklungsprozesses ist Ludger Bastens Neue Mitte Oberhausen eine in höchstem Maße lesenswerte Untersuchung.
Literatur
Duncan, S. and Goodwin, M. (1988): The Local State and Uneven Development. Behind the Local Government Crisis. Cambridge: Polity Press.
Heinelt, H.  und Wollmann, H. (1991): Lokale Politikforschung in den 80er und 90er Jahren. Vorwort. H. Heinelt und H. Wollmann (Hrsg.): Politik in europäischen Städten. Fallstudien zur Bedeutung lokaler Politik.- Stadtforschung aktuell 38. Basel, Boston, Berlin, S. 7-13.
Reif, H. (1993): Die verspätete Stadt. Industrialisierung, städtischer Raum und Politik in Oberhausen 1846-1929.- Landschaftsverband Rheinland, Rheinisches Industriemuseum, Schriften 7. Bonn.
Autor: H. Peter Dörrenbächer

Quelle: Geographische Zeitschrift, 88. Jahrgang, 2000, Heft 2, S. 124-127

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