Dieter Rehfeld: Produktionscluster. Konzeption, Analysen und Strategien für eine Neuorientierung der regionalen Strukturpolitik. München und Mering 1999. 282 S.

Strategien für eine Neuorientierung der regionalen Strukturpolitik zu entwickeln, scheint angesichts der unterschiedlichen regionalwissenschaftlichen Diskussionsstränge ein schwieriges Unterfangen zu sein. So findet seit Ende der 1980er Jahre eine intensive Diskussion um "regionale Produktionsnetzwerke" oder "kreative bzw. innovative Milieus" statt. Darin wird den intraregionalen Verflechtungen eine erhebliche Bedeutung für ein regionales Wirtschaftswachstum beigemessen. Jedoch mehren sich in jüngerer Zeit die Hinweise darauf, daß globale Produktions- und Konsummuster zunehmend die Wirtschaftsbeziehungen dominieren. "Die Globalisierung scheint die ersten Ansätze einer Aufwertung der Region zu überrollen, und die Konsequenzen sind keineswegs eindeutig (S.10)".

In seiner Habilitationsschrift über Produktionscluster möchte Dieter Rehfeld eine Zusammenführung der Diskussionsstränge um weltwirtschaftliche Zwänge und regionalistische Begrenzungen vornehmen. Er selbst spricht in seiner Zielsetzung von einem Konzept Produktionscluster, das zur integrierten Betrachtung der internen und externen Verflechtung einer Region dargelegt und begründet sowie als theoretische und empirische Grundlage einer Neuorientierung der regionalen Strukturpolitik nutzbar gemacht werden soll.
Gerade die zweite Zielsetzung der konkreten Nutzbarmachung für die regionale Strukturpolitik weckt ein besonderes Interesse an der Arbeit. Die meisten Ansätze zur Erklärung von wirtschaftlichem Wachstum auf regionaler Ebene sind auf Grund von Studien über Erfolgsregionen gewonnen worden. Durch die Ermittlung der Erfolgsfaktoren werden zwar die Ursachen des Wachstum ex ante beschrieben, die Möglichkeiten und Handlungsspielräume zur Umsetzung der Erkenntnisse für ein zukünftiges Wachstum in anderen Regionen bleiben jedoch weitgehend unbestimmt. Entsprechend steht am Anfang des Buches ein ausführlicher Rückblick auf die seit Mitte der 1970er Jahre in der regionalwissenschaftlichen Diskussion vorherrschenden Ansätze sowie den daraus abgeleiteten regionalpolitischen Maßnahmen und Strategien (Kapitel 1, S. 15ff.). Den gewählten Zeitraum begründet Rehfeld schlüssig mit dem Einsetzen der von Krisen begleiteten Umstrukturierungsprozesse in den alten Industrieregionen bei gleichzeitigem Wachstum der von Schlüsseltechnologie-Industrien geprägten Regionen sowie den Verlagerungsprozessen, die im Zuge der Suburbanisierung einsetzen. Beide Prozesse haben ein grundlegendes Umdenken in den Erklärungsansätzen und den regionalpolitischen Maßnahmen notwendig gemacht. Drei Phasen der Regionalpolitik seit Mitte der 1970er Jahre werden ausführlich dargelegt: Als erstes die mit der "Neuen Internationalen Arbeitsteilung" verbundene Vorstellung der Dekonzentration der wirtschaftlichen Aktivitäten bei gleichzeitiger Konzentration der Entscheidungsmacht. Ab Mitte der 80er Jahre setzt als zweites die Regionalisierung politischer Prozesse und Strukturen ein, wobei das Ziel verfolgt wird, verstärkt Entwicklungsimpulse vor Ort zu setzen (z.B. durch eine regionalisierte Technologiepolitik mit der Gründung von Technologiezentren und der Einrichtung von Transferstellen). Zu Beginn der 1990er Jahren erfolgt als dritter Trend der Blick auf die intraregionalen Verflechtungen und deren sozio-kulturellen Grundlagen, wobei (z.B. im Szenario einer "Flexiblen Spezialisierung") die Regionen nicht mehr als Resonanzboden makroökonomischer Verschiebungen gesehen werden, sondern deren eigenständige Gestaltungskraft hervorgehoben wird. Vor dem Hintergrund dieses Rückblicks argumentiert Rehfeld, daß nicht alle regionalökonomischen Ansätze der letzten Jahre als überholt abzulehnen sind. Als entscheidenden Schwachpunkt sieht er jedoch die noch weitgehend ungeklärte Bedeutung der überregionalen Verflechtungen an. Damit begründet er zugleich stichhaltig seine Betrachtung der Produktionscluster, die er als Schnittstelle zwischen internen und externen Verflechtungen einer Region verstanden wissen will.
Folgerichtig wird im zweiten Kapitel (S. 43ff.) der Versuch unternommen, die wesentlichen Merkmale eines Produktionsclusters darzulegen. Allgemein definiert der Autor ein Produktionscluster als die räumliche Konzentration von Elementen einer Produktionskette. Mit der Produktionskette als Analyseeinheit gelingt es ihm, auch die externen Verflechtungsbeziehungen einer Region im Blickfeld zu behalten. Die unterschiedlichen Ausgestaltungsformen verschiedener Produktionsketten zeigt Rehfeld exemplarisch am Beispiel der Personenkraftwagen, der Umweltschutzlösungen und der Chemischen Industrie auf. Als Indikator für das zweite wesentliche Definitionsmerkmal eines Produktionscluster, die räumliche Konzentration von Elementen einer Produktionskette, wird die Zahl der Betriebe und/oder der Beschäftigten genannt. Diese soll eine deutliche Konzentration innerhalb der Kette zeigen. Eine solch dehnbare Formulierung ist im Hinblick auf die Heterogenität der jeweiligen Produktionsketten sicherlich legitim. Leider wird für die im empirischen Teil analysierten Produktionscluster im Raum Köln nicht der Versuch unternommen, die Konzentration der Betriebe und/oder der Beschäftigten in den jeweiligen Produktionsketten konkret darzulegen. Neben dem Beleg, daß es sich im Raum Köln tatsächlich um Cluster im definierten Sinne handelt, hätten sich daraus zumindest Anhaltspunkte ergeben, was unter einer deutlichen Konzentration zu verstehen ist. Abgesehen von diesem Mangel wird das Wirkungsgefüge zur Erklärung der räumlichen Verdichtung ausführlich dargelegt. Insbesondere die Beziehung zwischen Produktionsclustern und der regionalen Entwicklung wird grundlegend aufgearbeitet, was kein leichtes Unterfangen angesichts der schon erwähnten Heterogenität der Produktionsketten darstellt.
Das Zusammenwirken der Clusterentwicklung und der Entwicklung der regionalen Wirtschaftsstruktur ist der Ursprung für die Idee, Produktionscluster als Konzept zur Analyse der Veränderung regionaler Wirtschaftsstrukturen zu betrachten (Kapitel 3, S. 91 ff.). Da die prägenden Akteure des Umstrukturierungsprozesses die Unternehmen sind, werden die Unternehmensstrategien und deren Rahmenbedingungen zu den entscheidenden Größen der Analyse. Rehfeld zeigt wieder am Beispiel ausgewählter Produktionscluster in den Bereichen Umweltschutz, Medien, Automobilzulieferer und Versicherungswirtschaft, daß sich Regelmäßigkeiten in den Lebenszyklen der Cluster feststellen lassen. Dabei verlaufen die Entwicklungen nicht deterministisch, so daß sich in jeder Phase auch wirtschaftspolitische Gestaltungsmöglichkeiten eröffen. Es erscheint an einigen Stellen nicht ganz unproblematisch, die Argumentation zunächst auf einzelnen Fallbeispielen aufzubauen. Da die Auswahl des jeweiligen Beispielclusters weitgehend unbegründet erfolgt, erweckt dies gelegentlich den Eindruck, daß für jede Aussage ein entsprechendes Produktionscluster als Reverenz "aus dem Ärmel gezaubert" werden kann. Dieser Eindruck wird erst durch die zusammenfassende Darstellung am Ende eines jeden Kapitels aufgelöst, in denen die verallgemeinerbaren Erkenntnisse herausgearbeitet werden.
In der anschließenden Diskussion bezüglich der Restrukturierungsmöglichkeiten von Industrieregionen wird zunächst die Theorie der langen Wellen dargelegt. Sie soll langfristige gesamtwirtschaftliche Veränderungen als externe Rahmenbedingung der Clusterentwicklung erklären. Rehfeld stellt fest, daß sich eine strukturpolitische Orientierung am aussichtsreichsten gewinnen läßt, wenn sie ihre Ansatzpunkte konsequent in den bestehenden Potentialen und den vorhandenen Strukturen findet und diese auf die gesamtwirtschaftlichen Veränderungen bezieht. In Phasen tiefgreifender Umstrukturierungen gehe es zudem vornehmlich darum, auf der Basis der bestehenden Potentiale in neue Produktionscluster hinein zu diversifizieren. Die dafür benötigten Kompetenzen sind sehr umfangreich und dürfen keinesfalls auf technologische Kompetenzen reduziert werden.1 Am Ende des Kapitels 3 wird die überregionale Einbindung der Produktionscluster nochmals ausführlich vor dem Hintergrund der Globalisierungsdebatte diskutiert. Konsequenterweise werden wieder die Unternehmensstrategien in den Mittelpunkt der Betrachtung gerückt, wobei eine sinnvolle Unterscheidung in angebotsorientierte, nachfrageorientierte und innovationsorientierte Strategien im globalen Kontext getroffen wird. Rehfeld hält dabei fest, daß im Rahmen regionaler Verflechtungen die stofflichen Verflechtungen eine abnehmende Rolle spielen, da sie zunehmend im globalen Maßstab aufgelöst werden. An ihrer Stelle erlangen informelle, auf Innovationen bezogene Verflechtungen eine besondere Bedeutung. Die Region wird im Kontext einer sich globalisierenden Ökonomie nicht auf- oder abgewertet, sondern die Bedeutung verändert sich.
Im empirischen Teil werden ausgewählte Modellprojekte im Raum Köln dargestellt und ausgewertet, um das Konzept Produktionscluster als Orientierung für die regionalpolitische Praxis aufzuarbeiten (Kapitel 4, S. 157ff.). Auf Grund der Heterogenität der einzelnen Produktionsketten läßt sich aus den vorangegangenen theoretischen Überlegungen keine allgemeine Handlungsanleitung ableiten, die auf alle Cluster gleichermaßen anwendbar wäre. Daher werden in diesem Kapitel "Best Practice"-Lösungen diskutiert, um die Relevanz der theoretischen Konzeption aufzuzeigen und um Hinweise zur Fundierung zu liefern. Eine Systematisierung der Vorgehensweise ergibt sich dabei durch die Untergliederung nach den jeweiligen Phasen im Lebenszyklus der verschiedenen Cluster. So wird zunächst das Projekt "Künftige Produktionscluster im Raum Köln" zur frühzeitigen Identifizierung neuer Prduktionscluster vorgestellt. Rehfeld gelingt es am Beispiel des Kölner Raumes exemplarisch aufzuzeigen, mit welchen Instrumenten sich mögliche Produktionscluster identifizieren lassen. Welche Wirtschaftsbereiche in der betreffenden Region als "Suchräume" für künftige Cluster anzusehen sind, ist dabei von zentraler Bedeutung. Der aktuelle Stand der Wirtschaftsstruktur und deren historische Entwicklung sollen der Ausgangspunkt bei der Bestimmung dieser Suchräume sein. Dies macht in meinen Augen jedoch auch die Mitarbeit regionsexterner Personen erforderlich, um der Gefahr zu begegnen, daß die Akteure zu sehr den Status Quo festigen bzw. zu sehr in die alten Strukturen verstrickt sind.
Zur Unterstützung von Produktionsclustern, die sich in der Wachstumsphase befinden, empfiehlt der Autor Maßnahmen zum Aufbau einer produktionsclusterspezifischen Infrastruktur. An den Clustern der Bio- und Gentechnologie, des Umweltschutzes und der Neuen Medien zeigt er, daß die notwendigen politischen Maßnahmen jeweils sehr unterschiedliche Ausprägungsprofile haben, die von den wesentlichen Merkmalen der zugrundeliegenden Produktionsketten abhängen. So ergeben sich nicht nur Möglichkeiten im Handlungsspielraum, sondern auch ganz klare Grenzen, und es wird deutlich, daß es keine regionalpolitischen Patentrezepte für alle Cluster gibt. Im Gegenteil, auch mit dem Konzept Produktionscluster müssen sich die Akteure jeweils neu auf die jeweiligen Wirtschaftsbereiche einstellen.
Für "reife" Produktionscluster stellt Rehfeld in seinen Untersuchungen zunächst fest, daß mit dem Eintritt in diese dritte Phase ein Umbruch charakteristisch ist. Daher gilt es in dieser Phase Maßnahmen zur Unterstützung bei der Reorganisation der Produktionscluster zu entwickeln. Gleichzeitig zeigt der Vergleich der durchgeführten Projekte in der Chemischen Industrie und bei den Automobilzulieferern, daß hinsichtlich der Konzeption und Auswertung solcher Projekte zur Reorganisation noch ein erheblicher Bedarf an systematischen ausgewerteten Erfahrungen besteht. Oftmals überschneiden sich "harte" Erfolgskriterien mit "weichen" Zielsetzungen, so daß ein erhebliches Evaluierungsproblem entsteht.
Eine Darstellung von Modellprojekten zu Clustern in der Niedergangsphase entfällt zwangsläufig, denn "es wird davon ausgegangen, daß regionale Strukturpolitik ansetzen muß, bevor das "Kind in den Brunnen gefallen" ist (S. 158)". Daher werden als viertes Impulse für eine regional basierte Diversifizierung diskutiert. Dies ist besonders in Regionen notwendig, die von langfristigen Veränderungen in einem dominanten Produktionscluster betroffen sind wie die Stahlregionen in den 1970er Jahren. Als empirisches Fallbeispiel wird der Kölner Raum verlassen und die Diversifizierungsbemühungen der Automobilregion Südostniedersachsen zur Verkehrskompetenzregion dargestellt. Die Initiativen sind wieder eng mit den spezifischen Gegebenheiten der betrachteten Branche verbunden, so daß sich kein allgemeingültiges Maßnahmenbündel extrahieren läßt, sondern vielmehr speziellen Leitbildern und der Einbindung regionaler Akteure eine besondere Bedeutung zukommt.
Das zusammenfassende Schlußkapitel 5 stellt die wesentlichen Aussagen und Erkenntnisse dar, wobei insbesondere die regionalpolitischen Handlungsspielräume erörtert werden. Von daher wird die Arbeit insgesamt ihrer Zielsetzung gerecht. Es wird deutlich, daß das Konzept Produktionscluster kein allgemeingültiges Patentrezept zur erfolgreichen regionalen Implementierung von Produktionskettenelementen bieten kann, jedoch den regionalpolitischen Akteuren wesentliche Anhaltspunkte liefert, um ein angemessenes Leitbild zur Entwicklung der regionalen Wirtschaftsstruktur zu entwerfen.
Autor: Ivo Moßig

Quelle: Geographische Zeitschrift, 89. Jahrgang, 2001, Heft 2 u. 3, Seite 187-190

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