Muna Ndulo (Hg.): Democratic Reform in Africa. Its Impact on Governance and Poverty Alleviation. Oxford 2006. 304 S.

In der Flut von Publikationen zu good governance soll hier in den Worten des Herausgebers schwerpunktmäßig danach gefragt werden, inwieweit dies ein "Mittel zur Verringerung der Armut, zur Konsolidierung wirtschaftlicher Entwicklung ist" (1), wobei vor allem auf die Dimensionen der Rechtsstaatlichkeit (rule of law) und der Menschenrechte abgehoben wird. Freilich: Allein schon aufgrund der sehr uneinheitlichen Zugriffsweise und Gründlichkeit der 15 Beiträge ist dies eher eine Sammlung nur teilweise lesenswerter Aufsätze, als dass eine durchgehaltene Problemstellung erkennbar würde. Andererseits: Der immer noch anzutreffende common sense der älteren Modernisierungstheorie, Demokratie und Menschenrechte seien quasi als Ergebnis einer notwendig diktatorisch orientierten, durch wirtschaftliches Wachstum definierten "Entwicklung" zu erhoffen und somit geradezu ein in einem späteren Stadium anzusiedelndes Luxusgut, oder andererseits Kwame Nkrumahs auch hier mehrfach angeführte berühmte Devise, zuerst das politische Reich zu suchen, auf das alles andere folgen werde, unterstreichen die Bedeutung einiger der hier angesprochenen Probleme.
So skizzieren Ann Seidman und Robert Seidman ihre Überlegungen zu den Folgen der unzureichenden Formulierung von Gesetzen, die nach der Unabhängigkeit in Afrika weitgehend den aus der Kolonialzeit übernommenen Routinen folgten. Demgegenüber geht es um eine gründlichere Vergewisserung, was Gesetze eigentlich seien und welchen Zielen sie zu dienen hätten. Gegenüber der "Entwicklungspatt", nach dem "Entwicklung Handlungsfreiheit und massive Veränderung des Rechts, Rechtsstaatlichkeit deren spiegelbildliches Gegenteil erfordert" (38) fordern sie von denen, die Gesetze formulieren, ganz abgesehen von handwerklicher Gediegenheit und Logik vor allem ein wesentlich gründlicheres Verständnis gesellschaftlicher Zusammenhänge, ferner vom Prozess der Formulierung Transparenz und Partizipation: Im Kern wenden sie sich angesichts der Notwendigkeit "radikalen gesetzlichen Wandels" (43) so gegen jegliche "arbiträre Regelsetzung" (42) und plädieren wenig überraschend für die Berücksichtigung deliberativer Momente im Sinne von Habermas - wobei sie prompt, wenn auch unausgesprochen beim Problem der Universalität der Vernunft landen. Diesen Gordischen Knoten durchhauen sie im Sinne der Option für "Fakten und Logik" und gegen die "Anrufung einer Wahnsinnigen als Orakel von Delphi" (45). Damit klagen sie auch in den Passagen des Textes, die sich geradezu wie eine Handreichung an diejenigen liest, die Gesetze formulieren oder gesetzlich ermächtigt sind, Regeln aufzustellen, zwar diskursive Rationalität ein, stellen sich aber nicht den weiterreichenden Problemen ihrer Geltung und damit ihrer Wirkungsmöglichkeiten.
Penelope Andrews verweist in ihrer Betrachtung der weithin als vorbildlich geltenden südafrikanischen Verfassung als "Mechanismus zur Behebung von Armut" auf die Konsequenzen einander widerstreitender oder auch hegemonialer Definitionen von Problemstellungen und im Grunde von Rationalitäten. Eingreifende Verschiebungen vorherrschender ethischer Bezugssysteme haben überhaupt dazu geführt, dass gesellschaftliche Beziehungen vordringlich oder nahezu ausschließlich als Frage gesetzlicher, einschließlich menschenrechtlicher Regelung und sehr viel weniger als Problem der Ungleichheit erscheinen: Die Bedeutung gerade sozialer und wirtschaftlicher Menschenrechte hat sich erhöht, nachdem der "Diskurs wirtschaftlicher Gerechtigkeit und Umverteilung" weitgehend eliminiert war (63). In Südafrika bedeutete dies, dass das "wirtschaftliche Erbe der Apartheid und deren Hierarchie im wesentlichen in der Post-Apartheid-Ära eingefroren (wurde)" und der ANC während der Verhandlungen über die Transition sein "weitergehendes Programm wirtschaftlicher Umverteilung", das zu seinem "ideologischen Grundbestand" gehört hatte, aufgeben musste (63). Daher schafft "mangels eines redistributiven Wirtschaftsparadigmas die verfassungsmäßige Verankerung sozialer und wirtschaftlicher Rechte die Möglichkeit, Regierungen Verantwortlichkeit zuzuweisen und Pflichten aufzuerlegen, für die Grunderfordernisse des Lebens zu sorgen". Auch wenn der Südafrikanische Verfassungsgerichtshof hier verschiedentlich eingegriffen hat, verweist Andrews doch vor allem auf "die Fähigkeit und den Willen der Zivilgesellschaft, für die Verwirklichung (implementation) dieser Rechte zu sorgen" (63) und rückt damit letztlich die Ebene gesellschaftlicher Machtverhältnisse und Kämpfe gegenüber dem formalen Recht wieder in den Vordergrund.
Die problematische Koexistenz unterschiedlicher Bezugssysteme und die Schwierigkeit des Austrags dieser Gegensätze und Widersprüche zeigt sich auch an Muna Ndlovus Problematisierung der Dezentralisierungspolitik, die auf den ersten Blick große Möglichkeiten größerer Transparenz und Partizipation zu bieten scheint. Wie Ndlovu zeigt, geht es jedoch nicht nur um die offenkundige Frage, welche reale Macht und zumal fiskalische Autonomie die neu geschaffenen subnationalen Einheiten erhalten, sondern vor allem um die Probleme, die mit der Reproduktion dessen verbunden sind, was Mahmood Mamdani als Bifurkation des afrikanischen Staates bezeichnet hat: "Die Dualität des ländlich/traditionalen und des modern/städtischen Sektors findet ihre rechtliche Grundlage in dem Dualismus zwischen dem von Europa beeinflussten Recht und dem customary law" (86), und die "traditionalen Institutionen" sind auch in den beiden Fällen effektiver Dezentralisierung - Südafrika und Uganda - "nicht wirklich in das Zentrum des ... politischen Systems integriert" (90). Dabei kann man sie - auch wenn sie "oft bedrückend, ausbeuterisch, diskriminierend und intolerant vor allem gegenüber Frauen und Kindern sind" (91) - "sich nicht einfach wegwünschen" (90). Da freilich die "Schaffung einer demokratischen Ordnung" Vorrang genießt, geht es darum, die "diskriminierenden Aspekte der traditionalen Institutionen zu reformieren und abzuschaffen" (91), ohne dass auch Ndlovu uns verriete, wie die dabei unvermeidliche Vermittlung zwischen unterschiedlichen Kosmologien, die mit Macht- und Herrschaftsansprüchen unweigerlich verstrickt sind, denn zu leisten sei. Der Verweis auf das indische Panchayat-System könnte eher Probleme denn Lösungen aufzeigen.
Zwei länderspezifische Studien verdienen besondere Erwähnung: Zum einen bemüht sich Tsatsu Tsikata, nachdrücklich das Bild eines weitgehend von den Internationalen Finanzinstitutionen gesteuerten Prozesses der Deregulierung und Strukturanpassung in Ghana durch eine weit differenziertere Darstellung zurechtzurücken, in deren Zentrum eigene lokale Initiativen stehen, die die externen Vorgaben teils antizipierten und teils wesentlich veränderten, freilich nicht die erheblichen sozialen Verwerfungen vermeiden konnten, die eintraten und die Tsikata als Folgen eines Vorgehens beklagt, das er gegenwärtig durch einen für Ghana freilich "zwanzig Jahre zu spät" gekommenen Lernprozess korrigiert sieht (102), der die Chance biete, "die Wirksamkeit lokaler Durchführung sowohl auf nationaler wie subnationaler Ebene" gegenüber "externer Kontrolle der Geber" zu stärken (108).
Eine sehr viel längere Zeitperspektive verfolgt Reginald Austin, wenn er über ein Jahrhundert der Praxis von Verfassungsgebung in Zimbabwe in den Blick nimmt. Dadurch gelingt es ihm, der aktuellen Krise dieses Landes eine Tiefendimension zu verleihen, die sonst in anderen Zusammenhängen, etwa in den Arbeiten von Terence Ranger u.a. zur historischen Erinnerung präsent ist. Austin betont insbesondere die durchgängig präsenten Motive der Gewalt und der Landproblematik, von der Besetzung des Landes durch die British South Africa Company in den 1890er Jahren und dem Ausschluss der Afrikaner von einem Großteil des fruchtbarsten Bodens über die Etablierung der Kronkolonie, später der Zentralafrikanischen Föderation der 1950er Jahre über die Einseitige Unabhängigkeit ab 1965 bis hin zur Unabhängigkeit 1980 und den auf sie folgenden konstitutionellen Veränderungen, die im gescheiterten Verfassungsreferendum von 2000 und der damit einhergehenden Entstehung einer starken oppositionellen Partei gipfelten, die heute Gegenstand brutaler staatlicher Repression ist. Zugleich wird dabei die durchgängige Rolle der stets im Hintergrund agierenden britischen Kolonialmacht deutlich, die nicht zuletzt die Probleme des Lancaster House Agreement von 1979 zu verantworten hat, sodass es "juristisch wie moralisch zutrifft, dass Großbritannien seiner Pflicht gerecht werden sollte, eine bessere und dauerhafte Regelung für die künftige Lage Zimbabwes zu finden" (224). Diese Pflicht ergebe sich nicht zuletzt aus dem "Mangel an wirklicher Veränderung sowohl in Zimbabwes ererbter kolonialer Wirtschaftsstruktur wie auch in seinem wirtschaftlichen Schicksal" (231), was Ende der 1990er den wirtschaftlichen Niedergang einleitete, der heute die für das gesamte südliche Afrika vitale Frage aufwirft, ob "es möglich ist, eine verfassungsmäßige Lösung in einer offenbar anarchischen Situation zu finden" (233), zugleich aber auch die Probleme der Art "unveränderlicher Prinzipien" deutlich macht, die für die Transition nicht nur in Zimbabwe, sondern auch in Namibia und Südafrika entscheidend waren.
Erwähnung verdient schließlich noch Douglas G. Anglins detaillierte Darstellung des peer review-Prozesses im Rahmen der New Partnership for Africa's Development (NEPAD). Anglin zeichnet nicht nur die im Prinzip bekannten Wege nach, auf denen die "Gewerkschaft aktueller Staatsoberhäupter" (Julius Nyerere, zit. 246) die durch die Idee eines politischen peer review und damit einhergehender gegenseitiger Interventionsrechte entschärfte und im Rahmen der neu organisierten Afrikanischen Union (AU) gleichsam entsorgte. Er verdeutlicht auch die Unterschiede der diversen wirtschaftlichen und politischen Dimensionen und nicht zuletzt die komplexe Interaktion zwischen den afrikanischen Initiativen und den Vorgaben sowie Reaktionen der G8 vor allem im Kontext ihres Treffens in Kananaskis 2002. Die Bilanz fällt zwiespältig aus, wenn einerseits die Möglichkeiten, die der AU-Versammlung - nicht "NEPAD (und einzelnen AU-Mitgliedsstaaten)" - im Prinzip offen stehen, "in einem Mitgliedstaat zu intervenieren" ihre Grenzen - etwa auch in der zum Zeitpunkt der Niederschrift noch nicht zu ihrer heutigen Prominenz gelangten Darfur-Krise - am "notwendigen politischen Willen" finden, andererseits die "Verhinderung von Staatsstreichen und Wahlbetrug" nun akzeptierte Praxis zu sein scheint, während drittens beim "Schutz der Menschenrechte ... wenig oder überhaupt keine Verbesserung erkennbar ist" und "Praxis und Lippenbekenntnisse weit auseinanderklaffen" (265). An dieser Stelle erinnert man sich nach der Lektüre des gesamten Bandes mit einiger Beklommenheit, dass die Zielsetzung von good governance bei aller ihrer Verschwommenheit doch deutlich weiter gefasst ist und in der Zusammenstellung von Colleen Lowe-Morna (152) etwa Transparenz, objektive Bürokratie, verantwortliches Regierungshandeln, zivilgesellschaftliche Beteiligung und Gerechtigkeit umfasst.
Autor: Reinhart Kößler

Quelle: Peripherie, 28. Jahrgang, 2008, Heft 109/110, S. 240-243

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